«نفوذ»؛ آزمون قدرت واقعی مجلس؟
این فاصله یک پرسش مهم را مطرح میکند؛ وقتی نمایندگان به کلیات یک طرح رأی مثبت میدهند، آیا در واقع به همان قانونی رأی دادهاند که چند ماه بعد از مجلس بیرون میآید؟ اگر پاسخ منفی است، چرا کلیاتی تصویب میشود که واکنش افکار عمومی و نخبگان را به همراه دارد؟ برای اینکه منظور کمی روشنتر شود، نگاهی انداختهایم به چند مصوبه مجلس دوازدهم تا بتوانیم از نمایندگان این سوال را بپرسیم که آیا منظور طرح مورد نظر، بیش از آنکه تعریف نفوذ باشد، تلاش برای کنترل رفتار نیست؟
آییننامه داخلی مجلس
بدیهی است که تصویب کلیات، در نظام قانونگذاری به معنای تصویب محتوای نهایی طرح نیست. آییننامه داخلی مجلس اساساً چنین تفکیکی را به رسمیت شناخته و برای مواردی که کمیسیون در مرحله بررسی جزئیات، مواد جدیدی اضافه یا تغییرات کلی در مواد ایجاد میکند، سازوکار بررسی مجدد را پیشبینی کرده است. وقتی یک نماینده به کلیات طرحی رأی میدهد، در واقع با اصل ورود مجلس به یک مسئله و جهت کلی راهحل پیشنهادی موافقت میکند. پس از آن، تازه بررسی مواد، تبصرهها، ارقام، دستگاههای مسئول، ضمانتهای اجرایی و جزئیات آغاز میشود. در نتیجه ممکن است نمایندهای با این تصور که طرحی برای حل یک مشکل مشخص مناسب است به کلیات آن رأی مثبت بدهد، اما در جریان بررسی جزئیات، طرح به اندازهای تغییر کند که محصول نهایی با تصویری که در زمان رأیگیری کلیات داشته، فاصله قابل توجهی پیدا کند.
چند نمونه از مصوبات
با بررسی نمونههایی از طرحهایی که در مجلس دوازدهم مراحل تصویب کلیات و سپس بررسی جزئیات را طی کردهاند، میتوان تغییرات را در سه سطح تقسیم کرد: تغییرات کم: اصلاحات شکلی، ویرایشی یا محدود که هدف و سازوکار اصلی طرح را تغییر نمیدهد. تغییرات متوسط: تغییر در برخی احکام، دستگاههای مسئول، ضمانت اجرا، ارقام یا سازوکارهای اجرایی، بدون آنکه معماری اصلی طرح دگرگون شود. تغییرات زیاد: تغییر در هدف، دامنه شمول، ساختار اصلی یا سازوکار اجرایی طرح بهگونهای که بتوان گفت متن نهایی تفاوت محسوسی با طرح اولیه دارد. اگر تعریف «تغییر» را گستردهتر کنیم و تغییرات قابل توجه در مواد، تبصرهها، دستگاههای مسئول و شیوه اجرا را نیز در نظر بگیریم، میتوان گفت حدود یکسوم طرحها ممکن است در فاصله تصویب کلیات تا تصویب نهایی تغییرات محسوسی پیدا کنند. یکی از نمونههای قابل توجه، طرح ملی هوش مصنوعی است. کلیات این طرح در اردیبهشت ۱۴۰۴ در مجلس دوازدهم تصویب شد و پس از آن بررسی شور دوم و مواد آن آغاز شد. اهمیت این نمونه در آن است که موضوع فقط اصلاح چند عبارت یا تبصره نبود. ساختارهای مربوط به حکمرانی هوش مصنوعی، شورای ملی راهبری و سازمان ملی هوش مصنوعی در جریان بررسی دچار اصلاح شدند. به بیان دیگر، نمایندهای که در مرحله کلیات به اصل ایجاد یک چارچوب قانونی برای هوش مصنوعی رأی داده بود، هنوز نمیدانست در نهایت چه ساختار حکمرانی، چه دستگاهی و با چه اختیاراتی قرار است مسئول اجرای آن باشد. این نمونه به خوبی تفاوت میان رأی به «اصل یک سیاست» و رأی به «جزئیات سیاست» را نشان میدهد. نمونه مهمتر طرح اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور است. قانون نهایی حاصل از این فرایند، دامنه بسیار گستردهای پیدا کرد و موضوعاتی مانند شرایط نامزدی، هیأتهای اجرایی و نظارت، تعداد اعضای شوراها، انتخابات الکترونیکی، وظایف شوراها و برخی مقررات مربوط به شهرداریها را دربر گرفت. حتی پس از تصویب در صحن، بخشی از مواد برای رفع ایرادات شورای نگهبان دوباره اصلاح شد. بنابراین نمیتوان رأی مثبت نماینده به کلیات را با رأی مثبت او به تمام مواد قانون نهایی یکی دانست. البته تاکید بر یک نکته برای جلوگیری از اغراق بسیار مهم است؛ اینکه همه طرحها الزاما دچار چنین تغییراتی نمیشوند. برخی طرحهای مجلس دوازدهم، بهویژه طرحهای تنقیحی، تغییر بسیار محدودی داشتهاند. برای مثال در طرحهای مربوط به فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزههایی مانند کار، تجارت یا برخی حوزههای تخصصی، هدف اصلی از ابتدا شناسایی و حذف مقررات منسوخ یا نامعتبر بوده و متن نهایی نیز در همان چارچوب باقی مانده است. بنابراین میتوان گفت نماینده در لحظه تصویب کلیات، به یک جهت کلی رأی میدهد؛ اما متن واقعی قانون محصول مجموعهای از مذاکرات و تغییرات بعدی است. از این منظر، بررسی عملکرد مجلس دوازدهم میتواند ما را به یک نتیجه مهم برساند؛ تصویب کلیات الزاماً به معنای اعمال اختیار کامل قانونگذاری نیست. قدرت واقعی نماینده زمانی سنجیده میشود که بدانیم او تا چه اندازه در شکلدادن به متن نهایی نقش دارد؛ نه صرفاً اینکه به کلیات چند طرح رأی مثبت یا منفی داده است.
نگاهی به طرح «نفوذ»
در قوانین عادی، معمولاً یک رفتار مشخص ممنوع میشود: جاسوسی، انتقال اطلاعات، همکاری با دشمن و مانند آن، اما «نفوذ» مفهومی بسیار کشدارتر است. در متن پیشنهادی منتشرشده، دامنه آن از ارتباط و همکاری با نهادهای خارجی تا ارائه پیشنهادهای سیاستی و تقنینی به نهادهای حاکمیتی را دربرمیگیرد. بنابراین اهمیت واقعی طرح در این است که چه کسی و با چه معیاری تشخیص میدهد یک ارتباط، پیشنهاد یا فعالیت، «نفوذ» است؟
پرسش مهمتر از مجازات
نمایندهای که به کلیات رأی میدهد، الزاماً به تکتک این تعاریف و مجازاتها رأی نداده است. او به اصل اینکه باید قانونی جامع برای مقابله با نفوذ وجود داشته باشد رأی داده است. اتفاقاً مدافعان طرح نیز همین را میگویند. قشقاوی معتقد است برای جاسوسی قانون وجود دارد، اما درباره «نفوذ» خلأ قانونی وجود دارد و این طرح برای پر کردن آن تدوین شده است. بنابراین ۱۸۳ رأی موافق را نمیتوان به معنای موافقت ۱۸۳ نماینده با تکتک محدودیتهای مطرحشده در متن اولیه دانست. اگر نکات پیشگفته را مورد توجه قرار دهیم، مسئله جدیتر میشود. نماینده ممکن است به کلیات رأی بدهد، اما دامنه واقعی قانون در مرحله جزئیات تعیین شود. یعنی قدرت تعیین اینکه «نفوذ» دقیقاً چیست، چه کسی مرتکب آن محسوب میشود و چه مجازاتی دارد، در مرحله بررسی مواد بسیار مهمتر از رأی کلیات خواهد بود. به همین دلیل، اتفاقاً همین طرح میتواند یک آزمون بسیار خوب برای سنجش نقش واقعی مجلس دوازدهم باشد. آیا نمایندگانی که با درصد پایینتر از انتظار وارد مجلس شدهاند توان این را خواهند داشت که به قاطبه ملت نظر داشته باشند؟ اگر نمایندگان در مرحله بررسی جزئیات بتوانند تعریف نفوذ را دقیق، محدود و قابل سنجش کنند، میتوان گفت مجلس در شکل دادن به قانون نقش جدی داشته است. اما اگر چارچوب کلی بسیار گستردهای تصویب شود و جزئیات آن عمدتاً در همان مسیر اولیه باقی بماند، آنوقت سؤال دیگری مطرح میشود: آیا مجلس صرفاً به یک سیاست امنیتی کلی مشروعیت قانونی داده است؟ این طرح به حوزههایی وارد میشود که مستقیماً با جامعه مدنی، دانشگاه، رسانه، فرهنگ، ارتباطات خارجی و حتی فعالیت سیاسی تماس پیدا میکنند. همین کلیات منتشر شده نشان میدهد دامنه آن بسیار فراتر از جاسوسی کلاسیک است. به همین دلیل، کوچکترین تغییر در تعریفها میتواند دامنه بسیار متفاوتی از رفتارها را قانونی یا مجرمانه کند.
