هشدار کارشناسان به دولتی شدن تامین اجتماعی

 بر اساس مفاد مطرح‌شده، این لایحه با هدف ساماندهی صندوق‌های بازنشستگی دچار ناترازی، به دنبال ایجاد ساختاری متمرکزتر در حوزه بیمه و بازنشستگی است و همزمان موضوع یکپارچه‌سازی بیمه‌های درمانی و سیاست‌گذاری در نظام سلامت را نیز دنبال می‌کند. با این حال، برخی تحلیلگران هشدار می‌دهند که در صورت اجرای چنین طرحی ممکن است سازمان تأمین اجتماعی که تاکنون نهادی عمومی غیردولتی بوده، به تدریج در ساختاری دولتی‌تر ادغام شود که به دلیل وابستگی میلیون‌ها بیمه‌پرداز، بازنشسته و خانواده‌های آنان به خدمات بیمه‌ای، درمانی و رفاهی این سازمان از اهمیت بالایی برخوردار است. از نگاه منتقدان، احتمال حرکت به سمت یک نظام بازنشستگی حداقلی و کاهش برخی خدمات و مزایای فعلی بیمه‌شدگان موضوعی که می‌تواند مفهوم بازنشستگی را از یک حق پایدار اجتماعی به نوعی حمایت حداقلی معیشتی نزدیک کند.

جای خالی ذی‌نفعان

حمید حاج‌اسماعیلی کارشناس بازار کار در این باره گفت: نظام تأمین اجتماعی بر پایه مشارکت از حق بیمه‌ای تأمین شده که کارگران، کارفرمایان و بیمه‌پردازان شکل گرفته است، بنابراین طبیعی است که هرگونه تغییر باید با حضور و نظر ذی‌نفعان اصلی انجام شود. در سطح بین‌المللی نیز اصل سه‌جانبه‌گرایی یکی از اصول بنیادین در حوزه کار و تأمین اجتماعی است که بر اساس این اصل، تصمیمات مهم مرتبط با حقوق کار، بیمه، بازنشستگی و حمایت‌های اجتماعی باید با مشارکت دولت، نمایندگان کارگران و نمایندگان کارفرمایان اتخاذ شود، در این راستا، اشکال اساسی این لایحه آن است که به نظر می‌رسد دولت در حال پیشبرد یک تغییر ساختاری بزرگ، بدون اتکا به گفت‌وگوی اجتماعی و بدون جلب رضایت و مشارکت نمایندگان بیمه‌شدگان است. چنین روندی می‌تواند این تصور را ایجاد کند که هدف اصلی، نه اصلاح پایدار نظام بازنشستگی، بلکه تأمین منافع مالی و مدیریتی دولت از طریق تمرکز منابع و کاهش تعهدات است. وی خاطرنشان کرد: اگر قرار باشد صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌ای دچار اصلاح شوند، این اصلاح باید از مسیر شفافیت، مشارکت و سه‌جانبه‌گرایی عبور کند. او تصریح کرد: دومین اشکال اساسی این لایحه به تغییر ماهیت ساختار تأمین اجتماعی بازمی‌گردد. در الگوی فعلی، تأمین اجتماعی بر پایه یک نظام بیمه‌ای و سرمایه‌گذاری شکل گرفته است، به این معنا که افراد در دوران اشتغال با پرداخت حق بیمه، برای آینده خود نوعی سرمایه‌گذاری انجام می‌دهند تا در زمان بازنشستگی از مستمری و خدمات متناسب با میزان پرداختی خود برخوردار شوند، اما در لایحه جدید به نظر می‌رسد تعریف تازه‌ای از بیمه ارائه شده که بر پایه یک «بیمه حداقلی» یا بیمه پایه استوار است. در چنین مدلی، تأمین اجتماعی به تدریج از یک نظام بیمه‌ای مبتنی بر مشارکت و سرمایه‌گذاری فاصله می‌گیرد و بیشتر به یک نظام حمایتی و امدادی تبدیل می‌شود. این کارشناس توضیح داد: تغییر جایگاه حقوقی و ماهیت سازمان تأمین اجتماعی اشکال دیگر این امر است، چون این سازمان در سال‌های گذشته به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی فعالیت می‌کرد، اما در لایحه جدید، اما نشانه‌هایی دیده می‌شود که تأمین اجتماعی در حال حرکت به سمت تبدیل شدن به یک نهاد کاملاً دولتی است. چنین تغییری می‌تواند استقلال مدیریتی و مالی این سازمان را تحت تأثیر قرار دهد. 
 
فاصله از اهداف نظام بیمه

این کارشناس اضافه کرد: اشکال دیگر این است که در صورت اجرای این طرح، سازمان تأمین اجتماعی از ماهیت اصلی خود به عنوان یک سازمان بیمه‌ای فاصله می‌گیرد، چون در ساختار فعلی، بیمه‌شدگان بر اساس یک سازوکار مشخص حق بیمه پرداخت می‌کنند و در مقابل، از خدمات درمانی، بازنشستگی و حمایت‌های اجتماعی برخوردار می‌شوند. اما در مدل پیشنهادی، این رابطه بیمه‌ای به تدریج تضعیف می‌شود و تأمین اجتماعی به سمت یک نظام حداقلی بیمه‌ای حرکت می‌کند. او افزود: در این وضعیت، بخش قابل توجهی از منابع مالی نظام جدید ممکن است از محل مالیات تأمین شود، نه از محل حق بیمه وهمین مسئله باعث می‌شود هویت فنی و بیمه‌ای تأمین اجتماعی دچار تغییر شود. 
 
چالش در بازار کار

این کارشناس افزود: اشکال بعدی این است که این لایحه می‌تواند بازار کسب‌وکار و روابط اقتصادی را نیز تحت تأثیر قرار دهد. با دولتی‌تر شدن ساختار بیمه‌ای و گسترش مداخله دولت در حوزه تأمین اجتماعی، احتمال دارد دامنه اث رگذاری دولت بر روابط کار و مناسبات اقتصادی افزایش پیدا کند، موضوعی که می‌تواند برای بازار کار پیامد‌های منفی به همراه داشته باشد. در حقیقت در نظام اقتصادی کشور، بر اساس قوانین بالادستی و سیاست‌های کلی اصل ۴۴، قرار بوده سهم بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد افزایش یابد و از میزان تصدی‌گری دولت کاسته شود. هدف این سیاست‌ها، تقویت مشارکت مردم در اقتصاد، گسترش بخش غیردولتی و کاهش تمرکز تصمیم‌گیری در دست دولت بوده است. دولتی‌سازی بیشتر تأمین اجتماعی و افزایش نقش دولت در مدیریت منابع و تعهدات بیمه‌ای، می‌تواند با روح سیاست‌های اصل ۴۴ و هدف کاهش تصدی‌گری دولت در تعارض قرار گیرد. از این نظر، این لایحه فقط یک موضوع بیمه‌ای یا بازنشستگی نیست، بلکه می‌تواند بر فضای کسب‌وکار، روابط کار، نقش کارفرمایان و مشارکت بخش خصوصی نیز اثر بگذارد. افزایش مداخله دولت در این حوزه، اگر بدون سازوکار‌های شفاف و مشارکتی انجام شود، ممکن است به تضعیف اعتماد فعالان اقتصادی و ایجاد نااطمینانی در بازار کار منجر شود. 

ادغام صندوق‌های بازنشستگی

حاج‌اسماعیلی در ادامه به مشکلات این لایحه در مقوله ادغام صندوق‌های بازنشستگی اشاره و بیان کرد: یکی از اهداف اصلی این لایحه که در همان بند‌های ابتدایی لایحه به آن اشاره شده، حل ناترازی صندوق‌های بازنشستگی است. به نظر می‌رسد همین موضوع، یکی از مهم‌ترین دلایل دولت برای پیگیری و تصویب این لایحه باشد. در سال‌های اخیر بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی کشور با بحران مالی، کسری منابع و خطر ورشکستگی روبه‌رو شده‌اند. دولت نیز با مشاهده این وضعیت، به دنبال راهکاری برای مدیریت ناترازی این صندوق‌هاست. در این میان، سازمان تأمین اجتماعی به دلیل گستردگی منابع و تعداد بالای بیمه‌پردازان، در مقایسه با برخی صندوق‌های دیگر وضعیت نسبتاً بهتری داشته و همین مسأله باعث شده موضوع استفاده از ظرفیت این صندوق برای ساماندهی سایر صندوق‌های بازنشستگی مطرح شود. در این راستا، ادغام یا تجمیع صندوق‌های دچار مشکل در ساختاری بزرگ‌تر می‌تواند یکی از محور‌های اصلی لایحه باشد. با این حال، چنین اقدامی به معنای تغییر در روند بیمه‌پردازی، نحوه مدیریت منابع و حتی سطح تعهدات بیمه‌ای خواهد بود. 

تغییر سهم حق بیمه‌ها

او ادامه داد: از سوی دیگر، تغییرات ناگهانی در سهم حق‌بیمه‌ها، فشار مضاعفی را بر گروه‌های مختلف وارد می‌کند. در این لایحه، سهم بیمه‌شدگان در قالب «بیمه خویش‌فرما» که پیش از این تا حدی توسط خود بیمه‌گذار تعیین می‌شد، به یکباره از ۱۲ درصد به ۱۴ درصد افزایش یافته است. این تصمیم مستقیماً معیشت گروه‌هایی نظیر کارگران ساختمانی، زنان خانه‌دار و فعالان بخش حمل‌ونقل را که از این نوع بیمه استفاده می‌کنند، با چالش جدی مواجه می‌کند. در بخش «بیمه اجباری» نیز تغییرات بحث‌برانگیزی اعمال شده است، به طوری که سهم کارفرما از حدود ۲۳ درصد به ۷ درصد کاهش یافته است. طبق لایحه، مقرر شده مابه‌التفاوت این رقم تا سقف ۱۴ درصدِ پایه، از محل درآمد‌های مالیاتی تأمین شود. وی معتقد است:این رویکرد به معنای انتقال بار مالی از دوش کارفرمایان به درآمد‌های عمومی است. از آنجا که منابع مالیاتی در نهایت توسط عموم مردم تأمین می‌شود، عملاً فشارِ کاهش سهم کارفرما به جای دولت، بر دوش کل جامعه و خود مردم قرار می‌گیرد. این جابه‌جایی منابع، علاوه بر ابهام در پایداری تأمین مالی، عدالت توزیعی در نظام بیمه‌ای را نیز زیر سؤال می‌برد. 

جای خالی نمایندگان بیمه شونده‌ها

حاج‌اسماعیلی افزود: در بخش دیگری از این لایحه، به ترکیب جدید نمایندگان و ساختار تصمیم‌گیری در سازمان تأمین اجتماعی اشاره شده است. بر اساس این متن، نمایندگانی از مجلس و وزارت اقتصاد به جمع نمایندگان مرتبط با سازمان تأمین اجتماعی اضافه می‌شوند. همچنین در لایحه آمده است که اصلاح مقررات بر عهده هیأت امنای این سازمان خواهد بود. نکته قابل توجه این است که در این بخش، اشاره روشنی به ضرورت حضور نمایندگان بیمه‌شدگان، کارگران و کارفرمایان نشده است. این موضوع از نگاه منتقدان می‌تواند به کاهش نقش شرکای اجتماعی در تصمیم‌گیری‌های مربوط به تأمین اجتماعی منجر شود، تصمیم‌هایی که مستقیماً با منابع، خدمات و حقوق بیمه‌شدگان ارتباط دارد. 

دولتی شدن تامین اجتماعی

او اضافه کرد: در بند دیگری از لایحه نیز تصریح شده که سهم بیمه‌ای که از مسیر مالیات دریافت می‌شود، به خزانه دولت واریز خواهد شد. این موضوع می‌تواند نشانه‌ای از تغییر جدی در سازوکار مالی نظام بیمه‌ای باشد. در چنین حالتی، منابع بیمه‌ای به جای آنکه مستقیماً در اختیار نهاد بیمه‌گر قرار گیرد، ابتدا وارد خزانه دولت می‌شود و سپس تخصیص آن در اختیار دولت خواهد بود. این روند می‌تواند به معنای دولتی‌تر شدن هرچه بیشتر نظام بیمه‌ای باشد، به‌گونه‌ای که ارائه خدمات، سطح تعهدات و نحوه تخصیص منابع بیش از گذشته وابسته به تصمیم دولت شود. از سوی دیگر، در این لایحه وضعیت صندوق بیمه بیکاری نیز تغییر می‌کند. صندوقی که تاکنون به عنوان یکی از حمایت‌های مکمل و اطمینان‌بخش برای کارگران و بیمه‌شدگان در زمان بیکاری یا وقوع شرایط پیش‌بینی‌نشده عمل می‌کرد، قرار است ذیل خدمات سازمان مهارت و اشتغال قرار گیرد و با توجه به اینکه این سازمان ماهیتی دولتی دارد، تصمیم‌گیری درباره پرداخت یا عدم پرداخت مقرری بیمه بیکاری نیز بیش از گذشته در اختیار دولت قرار می‌گیرد. به این ترتیب، یکی دیگر از بخش‌های حمایتی مرتبط با حقوق بیمه‌شدگان، از ساختار بیمه‌ای فاصله گرفته و به حوزه تصمیم‌گیری مستقیم دولت منتقل می‌شود. 
 
بدهی دولت به تامین اجتماعی

حاج‌اسماعیلی ادامه داد: یکی دیگر از چالش‌های بحث‌برانگیز در این لایحه، موضوع تعیین تکلیف دارایی‌های گسترده سازمان تأمین اجتماعی است. بر اساس متن پیشنهادی، تصمیم‌گیری درباره اموال و سرمایه‌های این سازمان که در طول دهه‌ها از محل حق‌بیمه‌های کارگران و بیمه‌شدگان انباشته شده، بر عهده دولت گذاشته شده است. این موضوع به معنای سلب حق اظهارنظر بیمه‌شدگان نسبت به اموال و دارایی‌هایی است که در واقع متعلق به آنهاست و حذف نقش صاحبان اصلی این منابع در مدیریت دارایی‌هایشان تلقی می‌شود. موضوع دیگری که نگرانی‌های جدی را در میان کارشناسان و بیمه‌شدگان برانگیخته، سرنوشت بدهی‌های انباشته و سنگین دولت به سازمان تأمین اجتماعی در صورت تصویب این لایحه است. این رقم اکنون بخش بزرگی از مطالبات بیمه‌شدگان را تشکیل می‌دهد و با تغییر ساختار سازمان و تبدیل آن به یک نهاد دولتی صرف، عملاً مرز میان بدهکار و بستانکار از بین می‌رود. 
 
 بیمه شدگان خویش‌فرما

حاج‌اسماعیلی اضافه کرد: بسیاری از بیمه‌شدگان طی سال‌های گذشته با سابقه‌های مختلف، از چند سال تا بیش از دو دهه، حق بیمه پرداخت کرده‌اند و بر اساس همین سوابق برای آینده خود برنامه‌ریزی کرده‌اند. این افراد حق بیمه را نه به عنوان یک کمک حداقلی، بلکه به عنوان نوعی سرمایه‌گذاری برای دوران بازنشستگی پرداخت کرده‌اند، با این انتظار که میزان سابقه، نوع بیمه‌پردازی و حق بیمه پرداختی آنها در آینده در سطح مزایا، مستمری و خدماتشان اثرگذار باشد. اما اگر لایحه جدید مبنا را بر بیمه پایه و حداقلی تعیین‌شده از سوی دولت قرار دهد، این نگرانی ایجاد می‌شود که سوابق بیمه‌ای گذشته و برنامه‌ریزی‌های بلندمدت بیمه‌شدگان عملاً کم‌اثر یا بی‌اثر شود. به همین دلیل، تصویب این لایحه می‌تواند با مخالفت‌ها و اعتراضات گسترده‌ای از سوی بیمه‌شدگان، بازنشستگان، کارگران و گروه‌های مختلف اجتماعی روبه‌رو شود، زیرا موضوع فقط یک تغییر اداری نیست، بلکه به حقوق مکتسبه، امنیت اقتصادی و آینده معیشتی میلیون‌ها نفر گره خورده است.