جای خالی بخش خصوصی در تحقق پروژههای عمرانی دولت
در لایحه بودجه سال آینده کل کشور، سهم هر یک از اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای ملی، استانی و متفرقه از کل اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (بودجه عمرانی) به ترتیب برابر با 2/50، 3/18 و 5/31 درصد پیشبینی شده است که این سهمها نسبت به قانون بودجه سال 1398 در داراییهای ملی، 2/4 درصد، در داراییهای استانی، 3/0 درصد و در بخش متفرقه منفی 5/4 درصد تغییر نشان میدهد. گفته میشود در لایحه بودجه سال 1399، اعتبارات طرحهای عمرانی ملی حدود 353 هزار میلیارد ریال است که برای حدود دو هزار و 566 طرح درنظر گرفته شده است. از این تعداد حدود 1916 طرح بهعنوان طرحهای ملی و حدود 650 طرح بهصورت استانی ویژه در نظر گرفته شده است. همچنین در مجموع، 115 طرح شامل 91 طرح از طرحهای ملی و 24 طرح از طرحهای ملی با ویژگی استانی، برای مشارکت عمومی- خصوصی موضوع تبصره 19 انتخاب شدهاند. در قیاس با بودجه سال جاری میتوان گفت که در این قانون، مقرر شده بود تعداد 192 طرح با اعتباری برابر با بیش از 820 میلیارد ریال به اتمام برسد که از این تعداد، 142 طرح با اعتباری بالغ بر 14 هزار و 802 میلیارد ریال برای سال 1399 و اعتباری برابر با 43
هزار و 524 میلیارد ریال برای سالهای آتی، همچنان باقی مانده و به لایحه بودجه سال 1399 منتقل شدهاند که رقم کمی را نشان نمیدهد.
تحقق 93 درصدی اعتبارات هزینهای
مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش خود آورده است: در سالهای 1376 تا 1398 نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینهای سیر نزولی داشته است به نحوی که از 45 درصد به حدود 14 درصد رسیده است. بنابراین درسال 1398 به ازای هر 10 واحد اعتبار هزینهای تنها 4/1 واحد اعتبار تملک داراییهای سرمایهای پرداخت خواهد شد. این امر بدین معناست که به تدریج سهم عمدهای از منابع بودجه عمومی دولت صرف امور هزینهای شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است. آنطور که گفته میشود برای سالهای 1376 تا 1398 به طور میانگین حدود 66 درصد از اعتبارات عمرانی تحقق یافته است. این درحالی است که درصد تحقق اعتبارات هزینهای به طور متوسط 93 درصد بوده است. این ارقام به خوبی نشان میدهد که تکیه و توجه دولتها نه تنها در بودجهریزی در عملکرد نیز بیشتر روی بخشهای هزینهای بوده است. البته باید توجه داشت که از آنجا که بخشهای هزینهای ذاتا ویژگیهایی خاص دارند که مستقیما به تامین مالی جامعه وابسته هستند، دولتها ناگزیر از تحققبخشیدن به آنها هستند. این در حالیست که همان گونه که تاکنون رخ داده است، اغلب طرحهای عمرانی همواره امهال شده و به بودجه
سالهای بعد موکول میشوند.
کاهش مشارکت بخش خصوصی در عمران
اما نکته مهم دیگر در این تغییرات بودجه بخش عمرانی این است که در طول این سالها روند جذب سرمایه بخش خصوصی در واگذاری طرح های عمرانی نیز سیر نزولی داشته است. بر اساس تبصره 19 لایحه بودجه 1397 به دولت اجازه داده میشود به منظور جلب مشارکت هرچه بیشتر بخش خصوصی و تعاونی در اجرای طرحها و پروژههای منتخب جدید و نیمهتمام (با اولویت طرحهای نیمهتمام) و بهرهبرداری طرحها و پروژههای تکمیلشده یا در حال بهرهبرداری، در قالب ساز و کار مشارکت عمومی- خصوصی، نسبت به انعقاد انواع قرارداد از جمله واگذاری، مشارکت، ساخت و بهرهبرداری یا برونسپاری با بخش خصوصی و تعاونی اقدام کند. بر اساس این تبصره، به دولت اجازه داده میشود همه یا بخشی از وظایف و مسئولیتهای خود در تامین کالاها و خدمات در حوزههایی از قبیل پدیدآوری، طراحی، ساخت، تجهیز، نوسازی، بهرهبرداری و تعمیر و نگهداری را در چارچوب مقرراتی به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند. با این حال به رغم هموار کردن مسیر برای افزایش مشارکت بخش خصوصی در همیاری با دولت در جهت به ثمر رساندن طرحهای عمرانی و زیرساختی کشور، شاهد کاهش چشمگیر این نوع مشارکت در سالهای اخیر بودهایم.
اگرچه میتوان شرایط اقتصادی ملتهب را که بر سرمایه بخش خصوصی نیز آثار وخیمی داشته است، در این روند دخیل دانست اما در صورت توجه جدی دولت به مشارکت قانونی بخش خصوصی از طریق هموار، بخش بزرگی از این طرحهای نیمهتمام اکنون به ثمر نشسته و به بهرهبرداری رسیده بودند.
تجربه موفق شراکت با بخش خصوصی
مشارکت عمومی- خصوصی در کشورهای توسعهیافته از قدمت زیادی برخوردارند. برای مثال در آغاز قرن بیستم سیستم آبرسانی شهر نیویورک بر همین مبنا ساخته شد. بر این اساس ساخت سیستم آبرسانی شهر نیویورک به یک شرکت خصوصی واگذار شد که یک سوم سهام آن متعلق به شهرداری بود و پروژه تحت نظارت ممیزین مسئول انجام میشد. همچنین ساخت و توسعه قطار شهری نیویورک در همین دوران یکی دیگر از مهمترین نمونههای مشارکت عموم- خصوصی در جهان بوده است. همچنین در این سالها، ایرلندیها نیز به این نتیجه رسیدند که از طریق شراکت با بخش خصوصی میتوانند پروژههای زیرساختی نظیر ساخت جاده، سیستم آب و فاضلاب، پارکینگهای عمومی و حمل و نقل عمومی را به نتیجه برسانند. یک گزارش که بررسی مشارکتهای عموم-خصوصی در جهان پرداخته است استفاده از این نوع مشارکت در استرالیا را از سال 1980 دانسته و پیشرفت آن در دورههای بعدی را مناسب ارزیابی کرده است. استرالیا در حال حاضر، ارائه خدمات در حوزههای گستردهای از جمله احداث و بهرهبرداری از پروژههای دارای جنبه اصلی اقتصادی (جادهها، فرودگاهها، راهآهنها و...) و نیز تاسیسات زیرساختی اجتماعی (مدارس،
بیمارستانها،زندانها و ...) را با مشارکت بخش خصوصی انجام میدهد. چین، هند، شیلی، ویتنام و اغلب کشورهای توسعهیافته از این طریق توانستهاند با استفاده از سرمایه بخش خصوصی، نه تنها در راستای فارغ شدن از تصدیگری دولت گام بردارند که سهم بخش خصوصی را در مشارکت اقتصادی افزایش دهند. در صورت توجه به بخش خصوصی در ایران و خودیدانستن آنها از سوی دولت میتوان در سالهای آینده از مشارکت بخش خصوصی در عمران و آبادانی کشور بهرهمند شد. در این صورت به تدریج دولت کوچک شده و از سوی دیگر نیز درصد موفقیت، تحقق و اتمام پروژههای عمرانی افزایش خواهد یافت.
